46 Otoño 2012 Seguridad ciudadana: definición y agenda ¿Por qué el gobierno no parece haber atendido adecuadamente los crecientes problemas de inseguridad que vivimos los ciudadanos en el día a día? Desde la perspectiva de políticas públicas se podría argumentar que esta situación obedece, en parte, a que el problema de la seguridad ciudadana1 no ha sido claramente definido como un problema público. Para desarrollar una buena política pública2 es crucial antes haber definido bien el problema que se busca solucionar (Bardach, 1993; Moore, 1993).3 Se requieren estudios serios que proporcionen y difundan información sobre el tema y que lo hagan entendible para actores diversos, también deben hacerse evidentes sus características relevantes e implicaciones actuales y futuras. Este ejercicio transforma las condiciones objetivas que desean cambiarse (el problema) en una “imagen” (el problema público), apoyada en contenido, datos duros, estadísticas, capaz de llamar la atención y movilizar la atención de quienes tienen capacidad (las autoridades públicas) para decidir hacer algo. De esta manera el problema público se entiende como un constructo (Aguilar, 1993) en el que hay que trabajar para lograr que sea atendido y para que se incorpore a la agenda del gobierno (Casar y Maldonado, 2008).4 Hasta hoy, la inseguridad ciudadana se ha discutido preponderantemente como una consecuencia del combate al crimen organizado.5 Se presenta, entonces, como un problema que ha crecido a la sombra de otro más visible y que ha acaparado la atención en términos de preocupación, discusión y análisis y que por esto ha representado la prioridad número uno del gobierno federal. Poco, en comparación, se ha debatido y atendido a la inseguridad ciudadana como un problema en sí mismo, con sus particularidades, manifestaciones e implicaciones y que requiere del diseño de políticas públicas específicas. En este sentido, para Ana Laura Magaloni (2011) es necesario: 1 En este ensayo me refiero al problema de seguridad como los eventos que en el día a día ponen en riesgo o afectan a los ciudadanos, como los asaltos, secuestros y, más recientemente, las extorsiones y el riesgo de encontrarse en medio de una balacera o ser víctima de un atentado con bombas o granadas. 2 Entendida como la estrategia decidida por el gobierno para atender y, eventualmente, resolver un problema. 3 En adelante me referiré a “políticas públicas” simplemente como “políticas” y explicitaré cuando me esté refiriendo a la política como la actividad alrededor de la búsqueda y ejercicio del poder (político). 4 La agenda de gobierno se constituye sólo por los temas que el gobierno ha decidido efectivamente atender. En cambio, la agenda pública engloba los temas que capturan la atención de ciudadanos y medios durante cierto periodo. Hay otras agendas, como la legislativa o la del Ejecutivo, que se conforman con los problemas específicos que estos actores atienden. 5 Véase, por ejemplo, el interesante ejercicio de discusión realizado por la Revista Nexos en noviembre de 2011 en el que destacan las múltiples aristas –y posibles definiciones del problema público– de la guerra contra las drogas. […] un replanteamiento de la estrategia de seguridad pública. La estrategia ya está agotada, porque ha sido extremadamente costosa para la población[...] Nos tendremos que mover a una estrategia que ya no esté centrada en el problema del narcotráfico, el consumo de drogas o las organizaciones criminales per se, sino a la reducción de los delitos violentos que son las conductas que afectan a las poblaciones y que amenazan de forma más relevante la autoridad del Estado.6 Además de definirse el problema público de manera independiente, hay un segundo reto porque, para que un problema sea atendido, se requiere que sea tratado y movilizado de manera que alcance la agenda gubernamental. Ningún gobierno tiene las capacidades (humana, financiera, técnica) para percibir y atender todas las demandas provenientes de la sociedad; de ahí que más bien se ocupe, progresivamente, de grupos acotados de problemas que llegan a capturar su interés; éstos constituyen su agenda. Los estudios de agenda nos ayudan a entender el tránsito de inquietudes sociales a problemas que se discuten en el espacio público y cómo algunos, finalmente, se integran al conjunto de cosas que recibirán respuesta por parte del gobierno. Dependiendo de la forma en que un problema se trate (qué información se selecciona, cómo se presenta, a quién), aumentará o disminuirá la posibilidad de llegar a diversos auditorios y a actores con capacidad de presionar para que un problema sea tomado en cuenta (Nelson, 1978). En este marco, la tibia reacción gubernamental ante varias manifestaciones de los ciudadanos contra la inseguridad (recuérdese la primera gran marcha del año 2008), sugiere que el tema requiere un tratamiento diferente para potenciar su movilización. Nuevamente, la aparente indiferencia gubernamental puede obedecer a que el tema no ha sido tratado por sus propias características e implicaciones, sino como resultado de la guerra contra el narcotráfico. Un tratamiento adecuado prioriza algunas dimensiones e implicaciones de los problemas, en línea con una estrategia de movilización. Debe determinarse, entre otras cosas: a qué tipo de auditorio va dirigido el mensaje, cuáles son sus preferencias y qué conocimiento del tema existe. También hay que considerar si conviene enfatizar aspectos más técnicos o más “sensibles” del tema, si se deben mostrar sus implicaciones más pesimistas o, por el contrario, presentarlo como “manejable” de manera que anime a los receptores (los decisores políticos) a atenderlo (Downs, 1993). Un caso exitoso de movilización que puede referirse es la iniciativa de Al Gore, hace algunos años, 6 Magaloni, A. (2011), “Nuestra guerra: Una conversación”, Fernando Escalante Gonzalbo, Eduardo Guerrero Gutiérrez, Alejandro Hope, Denise Maerker, Ana Laura Magaloni, Héctor de Mauleón, Natalia Mendoza Rockwell, Guillermo Valdés, Joaquín Villalobos, Revista Nexos, México, D. F., 1 de noviembre de 2011, 48.
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