39 II. Los retos Como se menciona en la sección anterior, la desigualdad y la pobreza han disminuido de manera considerable durante la última década. La región en su conjunto y un buen número de países podrían cumplir el primer odm de continuar el mismo ritmo de progreso hasta el año 2015 (de hecho, algunos ya han logrado cumplirlo). Sin embargo, como se observa en el cuadro 1, en 11 de los 17 países de los que se cuenta con información para Latinoamérica, el ritmo de reducción de la pobreza extrema (medida con líneas de pobreza nacionales) es insuficiente. De hecho, además, América Latina y el Caribe presentan un exceso de pobreza: la mayoría de los países tiene una proporción mayor de personas en extrema pobreza de lo que corresponde a su nivel de ingreso por habitante (gráfico 3). Es decir, aun cuando los países cumplieran con el objetivo de reducir la pobreza extrema a la mitad para 2015, los niveles de ésta serían en lo general más altos de lo que corresponde al grado de desarrollo de los países (medido por el ingreso o consumo por habitante). Esto significa que, en realidad, América Latina y el Caribe deberían reducir la pobreza extrema de manera más rápida que lo establecido en el primer odm. Amén del aumento de los ingresos privados de la población más pobre, la pobreza extrema ha disminuido gracias a la introducción de programas en gran escala de transferencias gubernamentales. Estos programas en general adoptan la forma de transferir dinero a los hogares pobres a cambio de cumplir con ciertas co-responsabilidades como sujetar a los niños a revisiones periódicas de salud y mantener su asistencia escolar. Los de mayor tamaño y más conocidos son Bolsa Familia en Brasil y Oportunidades en México que cubren alrededor de 11 y 5 millones de hogares pobres, respectivamente, a un costo modesto equivalente a menos de 0.5 por ciento del producto bruto interno del país. Este tipo de programas pone énfasis en reducir la pobreza y mejorar los niveles de educación, nutrición y escolaridad de niños y mujeres de hogares pobres (sobre todo en zonas rurales) con el fin de romper la transmisión intergeneracional de la pobreza e igualar oportunidades.9 Los resultados de evaluación del impacto de los programas de transferencias condicionadas indican que éstos no sólo reducen la pobreza sino que mejoran los indicadores de asistencia escolar, nutrición y salud de los niños de las familias beneficiarias (en el caso de la salud, también la de otros miembros, especialmente las mujeres). Además de las transferencias condicionadas, se han introducido transferencias dirigidas a la población pobre en tercera edad o ampliado la cobertura del sistema de pensiones a sectores previamente no cubiertos. Esto también ha contribuido a la reducción de la pobreza extrema en la vejez. Sin embargo, subsiste una alta proporción de personas que viven en la 9 Muchos estudios dan cuenta de que el problema de la región es que la desigualdad de oportunidades es un factor tremendamente determinante de la transmisión intergeneracional de la pobreza. Véase, por ejemplo, undp (2010) y World Bank (2008). indigencia que no reciben transferencias gubernamentales de ningún tipo. Esto ocurre aún en los países con programas en gran escala donde entre 30 y 50% de la población en pobreza extrema no recibe transferencias. Los resultados preliminares del proyecto “Compromiso con la equidad” indican que esto no es tanto resultado de errores de exclusión de los programas vigentes sino de huecos en el sistema de protección y asistencia social en su conjunto.10 Además de que parte de los excluidos son parte de la población objetivo (niños y personas de la tercera edad en pobreza extrema, sobre todo en zonas rurales), no existen programas para: i) cierto tipo de eventos (por ejemplo, el aumento de precios de los alimentos o el desempleo) y ii) cierto tipo de perfiles (por ejemplo, hombres –y también mujeres– solteros, jóvenes y en edad de trabajar), o cuando los hay, la escala es muy pequeña. Si bien la reducción de la desigualdad ha sido significativa y generalizada, las perspectivas pueden ser menos alentadoras. En particular, hay razones para suponer que la caída en la brecha salarial entre trabajadores calificados y poco calificados ya no continúe disminuyendo e incluso pueda volver a aumentar. Como se ha visto más arriba, la expansión educativa ha sido un determinante muy importante de la reducción de la desigualdad en la distribución de los ingresos. Para que esta tendencia hacia la baja se consolide, una condición necesaria es que continúe dicha expansión educativa para aminorar cada vez más y a paso acelerado la desigualdad de oportunidades que surge de la desigualdad del acceso a educación entre grupos socioeconómicos y étnicos. En este aspecto, la región presenta grandes desafíos. Por un lado, la conclusión del ciclo primario no es aún universal. En cinco de los siete países más pobres, el ritmo de progreso no es suficiente para lograr la meta de universalización de la escuela primaria en 2015. Peor aún, en la mayoría de los países el acceso a nivel de secundaria básica (baja secundaria) y secundaria superior (alta secundaria) es todavía bajo, sobre todo para la población más pobre (gráfico 4). De hecho, un problema muy serio lo representan los jóvenes entre 15 y 19 años de edad que no estudian ni trabajan (llamados “Nini”). Se estima que este grupo representa alrededor de 9 millones de personas en la región. Estos jóvenes son población en muy alto riesgo de caer en embarazo precoz, drogadicción y criminalidad.11 Por otra parte, si bien las transferencias condicionadas en efectivo han contribuido a la reducción de la desigualdad (en Brasil y México se estima que han contribuido con entre 10 y 20% de la disminución de la desigualdad), los sistemas fiscales (de impuestos y transferencias directos e indirectos) 10 “Compromiso con la equidad” o ceq es un proyecto conjunto del Diálogo Interamericano y la Universidad de Tulane. Al momento se está desarrollando el análisis en nueve países latinoamericanos: Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Guatemala, México, Paraguay, Perú y Uruguay. Para una descripción de la metodología, véase Lustig (2011). 11 Véase, por ejemplo, Székely (2011).
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